Péče o přírodu a krajinu

Ochrana přírody 5/2021 — 28. 10. 2021 — Péče o přírodu a krajinu — Tištěná verze článku v pdf

Dohody o hospodaření

významný nástroj pro spolupráci s vlastníky a hospodáři v ochraně přírody

Autor: Pavel Pešout

Uzavírání dohod o provádění péče o pozemky z důvodu ochrany přírody či dohod o způsobu hospodaření v chráněných územích a hradit finanční příspěvek na jejich uskutečnění je zakotveno v zákoně o ochraně přírody a krajiny (ZOPK) od jeho schválení, tedy třicet let (§ 68, odst. 2, resp. § 69). Dlouho však byla překážkou pro aplikaci v praxi absence obecné právní úpravy institutu veřejnoprávních smluv. K té došlo až ve správním řádu (zák. č. 500/2004 Sb.) s účinností od 1. ledna 2006. Zásadní posun znamenal také nález Ústavního soudu (ÚS) z r. 2010¹), obsahující podrobný výklad § 68 a § 69 ZOPK (Hůlková 2010). Přesto, že se komentářová literatura staví k některým částem nálezu pléna ÚS rezervovaně (Vomáčka et al. 2018), bezesporu představoval v mnoha ohledech průlom a pro realizaci praktických opatření z důvodu ochrany přírody zůstává stále zásadní. 

V roce 2018 uzavřela AOPK ČR veřejnoprávní dohodu s Městem Domažlice
o způsobu hospodaření v městských lesích tvořících mj. většinu území
národní přírodní rezervace Čerchovské hvozdy. Jde o komplexní dohodu,
kde jsou formulovány zásady hospodaření, vyčíslena výše újmy za ztížení
hospodaření a dohoda o realizaci opatření ke zlepšení stavu předmětů ochrany
v této části CHKO Český les. Foto Jiří Sladký

Aby AOPK ČR mohla vyplácet finanční příspěvky, bylo třeba ještě vyjasnění souladu s rozpočtovými pravidly (zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů) a některé další změny (podrobněji viz Pešout, Šmídová 2012). Jaká je situace po téměř deseti letech, kdy AOPK ČR uzavírá veřejnoprávní dohody?

Náročná cesta k dohodám
Postupně se podařilo ustálit pravidla pro uzavírání dohod. Při nastavení procesu AOPK ČR vycházela z příslušného výkladu MŽP ²), pro zajištění souladu s rozpočtovými pravidly však musela vybudovat celý systém od základu. Prvním krokem bylo vylišení běžně zadávaných činností v ochraně přírody a krajiny a stanovení obvyklých nákladů na jejich realizaci. Dnes je výsledkem číselník činností provázaný s tzv. náklady obvyklých opatření. Jednotlivé činnosti jsou postupně podrobněji standardizovány (Pešout, Štěrba 2021). Bez realizace těchto náročných kroků by bylo uzavírání veřejnoprávních smluv a zejména poskytování příspěvků na realizaci opatření obtížné a komplikované, s rizikem neefektivního vynakládání veřejných prostředků³). Standardizace činností také umožňuje vytvářet nástroje datové podpory (Zárybnický et al. 2020), které plánování a uzavírání dohod a zejména jejich dokumentaci dále usnadňuje.

 

Kolik je uzavíráno dohod s hospodáři?
Veřejnoprávní smlouvy s vlastníky pozemků a uživateli se staly běžně užívanou formou pro dohodu o praktických opatřeních ve zvláště chráněných územích a poskytnutí příspěvku na jejich realizaci. Méně jsou zatím bohužel uzavírány víceleté dohody, ačkoliv šetří čas a úsilí věnované administrativním krokům jak na straně AOPK ČR, tak hospodáře. Jsou totiž konstruovány tak, že pokud nevyvstane potřeba změny péče o předměty ochrany či se nezmění rozpočtové možnosti AOPK ČR nebo nedojde ke změně na straně uživatele pozemku, nemusí docházet ke každoročnímu opakovanému domlouvání prací a zasmluvňování.

V současnosti AOPK ČR uzavírá přes 1100 těchto dohod ročně a kolem sta dohod je uzavřeno jako dlouhodobých (až na deset let). Počet veřejnoprávních smluv každoročně narůstá (viz graf č. 1). 

Graf 1 Vývoj počtu dohod o způsobu hospodaření (realizaci opatření) s vlastníky
a nájemci pozemků ve zvláště chráněných územích ve správě AOPK ČR.
Vypracovala Klára Čámská

AOPK ČR postupně rozvíjí i dohody o způsobu hospodaření v chráněných územích, na které není vázán finanční příspěvek. Příkladem jsou dohody o bezzásahových lesích a jejich monitoringu podepisovaných s Lesy ČR, s. p. (Hort et al. 2008).

Komplexní dohody o hospodaření – vše na jednom papíře
Pomyslně nejvyšší formou dohody s vlastníkem je tzv. komplexní dohoda o hospodaření (Pešout et al. 2013). Jejím cílem je formulování jasných pravidel a podmínek pro hospodaření vlastníka či uživatele. Přirozeně jde o dohody dlouhodobé, zpravidla na 5–10 let. Komplexní dohoda obsahuje tři hlavní části:

I. část: Dohoda o způsobu hospodaření 
V této části dohody je formulován dobrovolný závazek vlastníka (uživatele) pozemku hospodařit tak, aby předmět(y) ochrany předmětného zvláště chráněného území byly uchovány ve stejném stavu, nebo se jejich stav zlepšil. AOPK ČR se zde zavazuje informovat vlastníka průběžně o stavu území, o jeho změnách, o nově zjištěných výskytech zvláště chráněných a cenných druhů apod. Smluvní strany se zde podrobně domlouvají na zásadách péče, tedy za jakých podmínek budou realizována jednotlivá opatření, s využitím jakých technologií, materiálů a postupů a v jakých termínech. Pokud je třeba, může se zde prostorově i časově (např. meziročně) diferencovat intenzita hospodaření apod. 

II. část: Dohoda o způsobu finanční náhrady za ztížení hospodaření 
Zde AOPK ČR vlastníkovi (uživateli) deklaruje výši finanční náhrady za ztížení zemědělského či lesnického hospodaření nebo hospodaření na rybnících v důsledku omezení z důvodu ochrany přírody (§ 58 ZOPK) nad rámec obsažený v první části dohody. Často však není možné na několik let dopředu vyčíslit přesnou výši újmy, a to ani ze strany vlastníka; v těchto případech je v dohodě podrobně popsán způsob výpočtu. Uzavřením dohody se sice nenahradí zákonná povinnost každoročně o újmu zažádat, avšak je odbouráno opakované dokládání řady příloh (např. výpis z katastru nemovitostí). 

III. část: Dohoda o provádění péče o zvláště chráněné území 
V této části komplexní dohody se AOPK ČR s vlastníkem (uživatelem) pozemku dohodne na realizaci praktických opatření, zpravidla vyplývajících z plánu péče a na výši poskytnutého finančního příspěvku (podle § 69 ZOPK). Tato část smlouvy obsahuje tzv. vyvazovací ustanovení, kdy AOPK ČR může ve smluvně ukotveném termínu avizovat, že nemá realizaci dohodnuté péče na daný rok rozpočtově pokrytou. V tom případě je na úvaze vlastníka, zda opatření provede ve vlastní režii, nebo zůstane v příslušném roce nezrealizováno. 

Samozřejmě dohoda nemusí obsahovat všechny tři výše popsané části, je však výhodou jak pro státní ochranu přírody, tak hospodáře, najít shodu a uzavřít dohodu komplexní. Přes pracný proces přípravy a vyjednávání jde ve výsledku vždy o časovou i ekonomickou úsporu, lepší možnost prioritizace a hlavně vyšší stupeň porozumění; na straně hospodáře o potřebách zajištění existence předmětů ochrany, na straně státní ochrany přírody o možnostech hospodařícího subjektu.    

První komplexní dohoda o hospodaření je z roku 2013 (Pešout et al. 2013). Od té doby jich AOPK ČR uzavřela několik, např. s městem Domažlice (viz foto). 

Veřejnoprávní smlouvu – komplexní dohodu uzavřela AOPK ČR například
v r. 2018 s Městem Domažlice o způsobu hospodaření v městských lesích.
Na snímku tehdejší starosta Města Domažlice Miroslav Mach (vpravo)
a ředitel AOPK ČR František Pelc. Foto Pavel Pešout

Kdy uzavírá AOPK ČR dohody mimo území ve své správě?
AOPK ČR je pověřena Ministerstvem životního prostředí ke koordinaci a zajištění realizace záchranných programů v ČR pro nejohroženější druhy. Některé z lokalit těchto druhů se nacházejí mimo území ve správě AOPK ČR. Zde byla hledána forma veřejnoprávní dohody, která by postihla dělenou kompetenci mezi orgány ochrany přírody (OOP). 

Výsledkem je trojstranná komplexní dohoda o hospodaření, která byla poprvé uzavřena, ve spolupráci s Krajským úřadem Středočeského kraje, s osvíceným vlastníkem, F. Kinským dal Borgo pro lesnický management v přírodní rezervaci Dománovický les zahrnutý v záchranném programu pro hnědáska osikového (Krása, Pavlíčko 2014). Krajský úřad ve smlouvě vystupuje jako místně příslušný OOP, AOPK ČR jako vedlejší účastník, který garantuje vyplácení újmy za ztížení lesnického hospodaření a průběžnou odbornou podporu.

Více dohod o hospodaření
Významné navýšení procenta dohod o hospodaření v rámci zajišťování managementu zvláště chráněných území je jedním z hlavních cílů integrovaného projektu LIFE „Jedna příroda“, jehož je AOPK ČR spoluřešitelem. V rámci aktivit tohoto projektu byla posílena kapacita regionálních pracovišť AOPK ČR v této oblasti, probíhají konzultace a školení, pro pracovníky OOP byla zpracována metodika spolupráce s vlastníky a uživateli pozemků (viz box výše), jsou upravovány informační nástroje (Zárybnický et al. 2020) apod. Byly také identifikovány hlavní překážky bránící uzavírání dohod v širším měřítku, např. neoprávněná obava, že v případě uzavření dohody o hospodaření vlastník ztrácí nárok na újmu nebo že vlastníkovi hrozí penále v případě neplnění smlouvy. Všechny liché obavy jsou blíže vysvětleny ve zmíněné metodice. 

Závěr
Dohody o způsobu hospodaření vznikají ze vzájemné komunikace vlastníka (uživatele) pozemků a orgánu ochrany přírody. Jejich projednáváním a následným uzavíráním se dlouhodobě naplňuje v řadě strategických dokumentů ochrany přírody a krajiny opakované předsevzetí uskutečňovat ochranu přírody a krajiny za účasti vlastníků a hospodářů. Ochrana přírody se pro partnery stává čitelnější, pochopitelnější a předvídatelnější. Je proto třeba institut komplexních a dlouhodobých dohod o způsobu hospodaření v chráněných územích dále rozvíjet.

Poděkování: 
Za připomínky k textu článku děkuji kolegyním Kláře Čámské a Paule Filipové.

Seznam literatury

Farkač B., Sochová E., Kobyláková M. (2021/v tisku): Osvědčené komunikační postupy v ochraně přírody, Metodika komunikace s vlastníky a uživateli pozemků v chráněných územích. AOPK ČR.
Hort L., Vrška T., Adam D. (2008): Výzkum lesů ponechaných přirozenému vývoji. Ochrana přírody 1/2008.
Hůlková J. (2010): Ústavní soud podpořil opatření konaná ve prospěch ochrany přírody. Ochrana přírody 65 (6): 17-18. 
Krása A., Pavlíčko A. (2014): Hnědásek osikový tři roky po „vyhynutí“. Ochrana přírody 69 (1):6-9.
Pešout P., Šmídová L. (2012): Veřejnoprávní dohody s vlastníky skutečností. Ochrana přírody 67 (5):14-16.
Pešout P., Kinský dal Borgo F., Lacina D. (2013): Příklad komplexní dohody o hospodaření v chráněném území. Ochrana přírody 68 (5): 5-6. 
Pešout P., Štěrba P. (2021): Standardizace péče o přírodu a krajinu. Ochrana přírody 76 (4):18-21.
Vomáčka, V., Knotek, J., Konečná, M., Hanák, J., Dienstbier, F., Průchová, I. (2018): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s. 518.
Zárybnický J., Pešout P., Chobot K. (2020): Datová podpora veřejné správy v ochraně přírody a krajiny zajišťovaná AOPK ČR. FOP 4:6-10.

Poznámky k textu 

¹) Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 8/08 k omezení vlastnického práva podle § 68 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (256/2010 Sb.) ze dne 8. července 2010.
²) Sdělení státní správy a sekce ochrany přírody a krajiny Ministerstva životního prostředí ve věci provádění opatření ke zlepšování přírodního prostředí podle § 68 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, Věstník MŽP č. 7/2014/8, znění účinné od 1. 12. 2014.
³) Náklady obvyklých opatření (činností) jsou využívány jako pomůcka zajišťující porovnatelnost poskytovaných prostředků na obdobné činnosti v různých regionech i z různých finančních zdrojů (programů). Pokud je však orgánu ochrany přírody znám dodavatel, který je schopen dané opatření realizovat za nižší sazbu, je vlastníkovi/uživatelii nabídnuta v rámci dohody adekvátně nižší podpora. Pokud s ní nesouhlasí, uzavře AOPK ČR smlouvu o dílo s vybraným levnějším dodavatelem. Vlastník/uživatel má sice přednost při zajištění managementu zvláště chráněného území, avšak zároveň  AOPK ČR musí postupovat s péči řádného hospodáře a v souladu s rozpočtovými pravidly a nemůže tedy vynakládat finanční prostředky ve vyšší míře než jsou k realizaci opatření nezbytně nutné.