Ochrana přírody 4/2018 — 19. 8. 2018 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf
Provoz dronů ve zvláště chráněných územích
Vzhledem k velmi rychlému technologickému rozvoji a zlepšování cenové dostupnosti se stále více rozšiřuje použití tzv. dronů i mezi běžné fyzické osoby. S tím nutně souvisí také neustálé zvyšování počtu osob, které tato zařízení provozují také ve zvláště chráněných územích („ZCHÚ“), aniž by si uvědomovaly rizika s tím spojená. Ať už se jedná o vyrušování zvířat, zejm. hnízdících ptáků, nebo o riziko požáru, provoz těchto zařízení může být v ZCHÚ rizikový. Cílem tohoto článku je objasnit tuto ne vždy přehlednou právní úpravu.
Jaký je režim provozu „dronů“ v ZCHÚ?
Lety v ZCHÚ podléhají v zásadě dvojí regulaci. Za prvé jde o regulaci dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (dále jen „ZOPK“), zabývající se činnostmi, které mohou mít dopad na předmět ochrany konkrétního ZCHÚ. Za druhé jsou lety v ZCHÚ regulovány, stejně tak jako lety mimo ZCHÚ, leteckými předpisy.
Omezení provozu vyplývající ze zákona o ochraně přírody a krajiny
Provoz dronů v ZCHÚ může být z hlediska regulace ZOPK problematický. V závislosti na lokalitě zamýšleného letu může totiž být negativně dotčeno i několik předmětů ochrany chráněných ZOPK. Pokud let bude prováděn například na místech, kde by vyrušoval ptáky, bude vždy třeba před jeho realizací získat povolení dle § 5b odst. 1 ZOPK, kterým se stanoví odchylný postup při ochraně ptáků, neboť rušení ptáků je dle § 5a odst. 1 písm. d) ZOPK zakázáno. Odchylný postup může být povolen, pouze pokud neexistuje jiné uspokojivé řešení a pouze na základě některého z taxativně vymezených zákonných důvodů. Provoz dronů je možno v části případů odůvodnit účely výzkumu a výuky, které jsou jedním z těchto zákonných důvodů. Pro ostatní lety bude však nalezení zákonného důvodu obtížné. Pokud jde o požadavek neexistence jiného uspokojivého řešení, tento požadavek je v souladu s judikaturou1 vykládán tak, že neexistuje jiné běžné a standardně užívané řešení či metoda, kterou by bylo možno dosáhnout obdobného cíle.
Pokud by zamýšleným letem mohly být vyrušovány zvláště chráněné druhy (ZCHD) živočichů, bude zde třeba získat také výjimku dle § 56 ZOPK. Tato tzv. druhová výjimka se vydává formou rozhodnutí, a pokud je vydávána ke zvláště chráněným druhům ptáků, již se zde neuplatní úprava vyžadující povolení odchylného postupu při ochraně ptáků (viz výše). Druhovou výjimku je možné vydat pouze za splnění zákonných podmínek, přičemž tyto se liší podle toho, zda se výjimka týká ZCHD, které nejsou současně chráněny podle práva EU, nebo na ZCHD, které současně chráněny podle práva EU jsou. V případě ZCHD, které nejsou současně chráněny podle práva EU, lze výjimku povolit, pokud existuje jiný veřejný zájem, který převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo je daná činnost v zájmu ochrany přírody. V případě, že budou letem rušeny ZCHD které jsou současně chráněny dle práva EU, bude pro udělení výjimky třeba naplnit více podmínek, a to 1) neexistenci jiného uspokojivého řešení (viz výše), 2) povolovaná činnost nesmí ovlivnit dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany, a 3) musí být dán některý ze zákonných důvodů dle ust. § 56 odst. 2 ZOPK – v případě provozu dronů lze asi z taxativního výčtu důvodů uvažovat primárně o provozu dronu pro účely výzkumu a vzdělávání, případně o provozu v zájmu ochrany volně žijících živočichů2, planě rostoucích rostlin a ochrany přírodních stanovišť. S ohledem na shora uvedené lze tedy doporučit, aby záměr provozovat dron ve zvláště chráněném území byl předem prodiskutován s příslušným orgánem ochrany přírody (dále jen „OOP“). Tento může provozovatele dronu upozornit na problematické lokality, kde by bylo potřeba udělit výjimku a kterým místům je s ohledem na ochranu ZCHD třeba se zcela vyhnout.
Tato omezení se uplatní nejen v ZCHÚ, ale na všech územích, kde se tyto předměty ochrany vyskytují.
Jaká kritéria bude OOP brát při povolování v potaz?
Každý případ je vždy posuzován ad hoc. Nejdůležitější obecná kritéria, na která bude OOP při posuzování hledět, budou velmi podobná. V prvé řadě bude podstatné, v jakém místě provozovatel zamýšlí létat. Rozhodný bude zejména výskyt zvláště chráněných živočichů, které by mohl hluk produkovaný dronem rušit, respektive četnost jejich výskytu. Důležitá bude také doba zamýšleného letu. V období páření, hnízdění a vyvádění mláďat ptáků, budou OOP k udílení výjimek či odchylného postupu přistupovat rezervovaněji.3
Specifika provozu „dronů“ v národních parcích
S účinností od 1. 6. 2017 došlo k novelizaci ZOPK, během které byl zásadně změněn režim ochrany národních parků („NP“). V rámci této novely byl mj. v § 16 odst. 2 písm. s) ZOPK zakotven do základních ochranných podmínek NP zákaz na území NP mimo zastavěné a zastavitelné území obcí provozovat letadla způsobilá létat bez pilota nebo modely letadel. Pro let na území NP je tedy kromě dalších povolení potřeba také výjimka z tohoto zákazu dle § 43 odst. 1 ZOPK, kterou vydává příslušná správa NP ve správním řízení. Tato regulace je pro ochranu přírody pozitivní. Zákaz totiž akcentuje tendenci, že možnost provádět lety s drony v ZCHÚ by měla být spíše výjimečná.
Pro vydání výjimky k létání s drony na území NP se posuzuje, zda je let prováděn v zájmu ochrany přírody, nebo zda existuje jiný veřejný zájem převažující nad ochranou přírody, nebo zda takový let neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území.
Provoz dronů z pohledu leteckých předpisů
Právní úprava laicky užívaný pojem dron nezná. Na každý dron však bude do určité míry dopadat regulace zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, v platném znění (dále jen „ZCL“), resp. jeho prováděcích předpisů. Do věcné působnosti ZCL primárně spadá letecká činnost4, tedy činnost, kterou provozuje letadlo ve smyslu ZCL. Tím je dle § 2 odst. 2 ZCL stroj schopný letu vyjma modelu letadla, jehož maximální letová hmotnost nepřesahuje 25 kg. Některé kompetence v ZCL5 jsou však stanoveny natolik široce, že tato regulace dopadá i na stroje o nižší vzletové hmotnosti než 25 kg.
Modelem letadla6 je dle čl. 1 Doplňku leteckého předpisu L 2, Pravidla létání (dále jen „Doplněk X“)7 letadlo, které není schopné nést člověka na palubě a zároveň 1) je používáno pro soutěžní, sportovní nebo rekreační účely, 2) není vybaveno žádným zařízením umožňujícím automatický let na zvolené místo, a 3) je po celou dobu letu přímo řízené pilotem v jeho vizuálním dosahu pomocí vysílače. Naplnění těchto kritérií je třeba vždy posoudit ad hoc.
Letecké předpisy stanoví omezení v závislosti na účelu provozu dronu8. Je tedy třeba odlišit rekreační (resp. soutěžní a sportovní) účely od účelů výdělečných, tedy kdy je smyslem letu poskytnutí placené služby – obecně řečeno provoz dronu za účelem ekonomického zisku. Provozovatel dronu používaného pro výdělečný účel (resp. pro jakýkoli jiný účel než soutěžní, sportovní či rekreační) a každého dronu o hmotnosti větší než 25 kg potřebuje mj. povolení k provádění letu nad ZCHÚ ve smyslu čl. 8 Doplňku X. Povinným podkladem pro vydání tohoto povolení je souhlas OOP jakožto dotčeného orgánu ve smyslu § 90 odst. 16 ZOPK.
Bez ohledu na tyto kategorie účelu však podle ustanovení § 14 odst. 5 písm. b) vyhlášky č. 108/1997 Sb., kterou se provádí ZCL, ve znění pozdějších předpisů, je potřeba souhlas OOP ke všem vzletům a přistáním na území každého ZCHÚ. U tohoto souhlasu také absentuje vazba na hmotnost daného zařízení, z čehož je patrný úmysl zákonodárce omezit negativní vlivy, které provoz dronů v ZCHÚ může mít.9
Sankce za neoprávněný provoz
Za neoprávněný provoz dronů v ZCHÚ připadá v úvahu uložení sankce ze strany OOP. OOP má dle ust. § 87 odst. 1 písm. c) resp. § 88 odst. 1 písm. e) ZOPK kompetenci postihnout provozovatele za let, který ruší zvláště chráněné druhy nebo jakékoliv ptáky a tak zasahuje do jejich přirozeného vývoje, pokud je prováděn bez příslušných povolujících aktů OOP.
Létání bez výjimky ze zákonného zákazu na území NP naplňuje skutkovou podstatu přestupku dle § 87 odst. 3 písm. n ( resp. § 88 odst. 2 písm. n) ZOPK.
O dalších sankcích lze uvažovat v případě, že by v souvislosti s letem v ZCHÚ došlo k porušení nebo ohrožení jiných zájmů chráněných ZOPK.
Kromě případných sankcí za porušování ZOPK připadá v úvahu také sankce za porušení výše uvedených leteckých regulací ze strany Úřadu pro civilní letectví či Ministerstva dopravy.
Poznámky:
1. Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, č. j. 8 As 33/2009-56.
2. Tento důvod je vykládán poměrně restriktivně, lze pod něj podřadit např. monitoring druhů apod.
3.Podobně problematické mohou být také lety v období sucha, kdy jde hlášena výstraha nebezpečí požárů, a to kvůli riziku vznícení baterií při neočekávaném pádu stroje.
4. Ust. § 1 odst. 1 písm. g) ZCL
5. Např. kompetence ke stanovení podmínek pro letecké stavby stanovená v § 1 odst. 1 písm. c) ZCL apod.
6. Kromě pojmu model letadla Doplněk X stanoví pojmy bezpilotní letadlo a bezpilotní systém, do kterých může za určitých okolností dron spadat, jejich rozlišení však přesahuje cíle a rozsah tohoto článku
7. Prováděcí předpis k ZCL
8. Kromě níže uvedeného je účel důležitý např. pro určení, zda je třeba povolení k provádění leteckých prací apod. Obsažení této obsáhlé regulace však není slučitelné s rozsahem a cíli tohoto článku.
9. Lze uvažovat, zda je možné takto založit kompetenci správního orgánu k vydání správního aktu, ale z hlediska zájmu ochrany přírody by bylo využití takové kompetence přínosné. Problematické také může být, že s aplikací této kompetence ZOPK výslovně nepočítá.